第177国会 2011（H.23）年5月27日「決算委員会」
Q１ 「ダム事業の検証」方針について
▼大河原：
本日は、会計検査院から指摘をされましたダムの費用便益に関する算出方法等、この指摘に沿って伺います。
まず、大畠大臣に今行われているダム検証についての方針を伺います。
財政が厳しい中、公共事業を無駄にはできないが、なかなか公共事業止まりません。東北の被災地を見れば、地震や津波で本当に大きな被害を受けており、国土の保全、復旧に大きな力を発揮しなければならないと思います。
現状行われている検証についての方針を、国民に分かるようにしっかりとお伝えいただきたいと思います。
△大畠章宏国土交通大臣：
ただいまのご質問は、ダムの検証の現状はどうかというご質問でございました。前原大臣、そして馬淵大臣、私と、3人目の大臣になりましたけれども、その国土交通省としても、このダム事業の検証というのは大変大事な課題であろうと受け止めております。
今議員からご指摘がありましたように、無駄な税金を使うことをやめて国民の暮らしにしっかりと充てるようにという趣旨で全ての公共事業について見直しをしようと、こういう背景もございまして、このダム事業も検証をしようということになったわけです。
どんな形でダム事業を検証するか。これは、自由民主党・公明党さんの政権時代からも、全ての公共事業について検証をするという作業はあったわけですが、私どもとして改めてこのダム事業についての検証のひとつのあり方というものを定めるために、前原大臣の時代に、今後の治水対策のあり方に関する有識者会議を設置いたしまして、この有識者会議の中で、検証の内容、検討する内容というものを、正確にといいますか、詳細に決めていただきました。したがいまして、その中間まとめというもので出されたわけでありますが、この中間まとめに従って、それぞれのダムの事業を検討主体の方々に今お願いをしているところでございます。
いずれにしても、この中で、この中間取りまとめに従ってそれぞれのダム事業を総合的に検証し、ひとつの対応方針案を定めることとしております。この対応方針案が決定されました後に、有識者会議の皆さんのご意見をいただきまして、その後に国土交通省として対応方針を決定すると、こういう手順で全てのダムについての検証を行っているところです。そのひとつとして4つのダムについての検証結果というものが出されまして、本省としても対応方針を決定して、明らかにしたところであります。
いずれにしても、中間取りまとめの共通的な考え方に沿って、ダム事業の検証を予断を持たずに進めてまいっている状況でございます。
▼大河原：
大臣から有識者会議を設置した経緯もご説明いただき恐縮ですが、私が伺いたかったのは（答弁の）最後の部分です。自公政権から続いてきている公共事業に1円たりとも無駄にできないという中での検証ですので、最後の一切の予断を持たない検証の中身が大事です。先入観のない科学的な、国民の誰もが納得できる指標を示し、検証を行わなければならないと思います。
最新のデータで算出をするということは当たり前のことですので、そこのことをもう一度確認させてください。一切の予断を持たない検証とはどういう検証でしょうか。
△大畠章宏国土交通大臣：
一切の予断を持たずに検証を進めるというのは、まさにこの有識者会議の中で取りまとめていただきました。それぞれのダムの機能ですとか、それをどう果たすのかとか、あるいはダムを造らない場合にどのような代替案があるのかとか、そういうことを全て公式に検討いただいて、その結果に基づいて自後の方針を決めていくと、こういうことだと私は理解しております。
Q２ 費用対効果に関する会計検査院指摘への対応について
▼大河原：
3月11日の大震災で、これまで公共事業ですすめてきた堤防なども大変な被害に遭っております。ですから、より効率的に、安全性を確保できる公共事業の進め方が必要になっているわけです。
昨年（2010年）の10月28日に会計検査院が平成21年度（2009年度）の検査結果としてダムの「費用対効果」の問題について指摘し、意見書を出されました。「費用対効果」は、ダム事業の効果、継続か中止か（の判断に）非常に重要な視点です。
この会計検査院の指摘に対して、国土交通省自身どのようにとらえ対応していますか。
△関克己政府参考人：
昨年の10月28日に私ども国交省あてに会計検査院からいただいたダム事業Ｂ／Ｃ、いわゆる便益の算定等にかかわる指摘をいただきました。この指摘を踏まえ、既に幾つか対応したり、あるいは更に改良を加えているという段階です。
会計検査院からの指摘を引用させていただきますので専門用語が多くなりますが、お許しいただきます。
一つとしては、事業評価時点より前に計上されたダム建設事業費等を現在価値化すること、2番目に代替法を用いた不特定容量の便益の計上方法を明確化すること、それから費用対効果分析における費用及び便益の算定方法等が適切であるかを確認するための方法ということについてご指摘をいただき、これにつきましては、昨年、こういったものに対応すべく、既にダム事業等の事業評価の実施主体に対しまして通知をさせていただいております。
また、不特定容量の便益の算定方法、さらには堆砂除去費の取扱方法、年平均被害軽減期待額の便益の算定方法につきましては、現在所要の検討を進めているところです。
Q３ ダム不特定容量便益の計算方法、身代わりダムの建設費計上について
▼大河原：
会計検査院は、ダムの建設費を現在の価値に置き返すことがこれまでされてこなかったことを指摘しています。便益を総コストで割るわけですから、（事業費が）現在価値化されてなければ総コストは小さく、便益が大きくなるわけで、現在価値に直すことはとても重要です。
ダムの不特定容量の便益計算方法には既に対応しており、11月24日時点で国交省は、今後は原則として対象ダムの整備期間中の各年度に割り振って身代わりダムの建設費を計上する方法を取るという通知を出しています。
身代わり建設費という聞き慣れない言葉の意味と、なぜこのような通知を出したか、なぜこの方法を取るのか、教えください。
△関克己政府参考人：
ダム不特定容量便益の計算方法に関するご質問でございます。
ダムの不特定容量は、河川法の第一条の目的にある流水の正常な機能の維持を目的としております。これは、河川に魚が遡上する、あるいは舟運に必要な流量が河川に流れている等々のことを目的とし、その目的に対し、その便益、効果の算出においては、現在、一般的に費用対効果分析の際に用いられております代替法という考え方に基づき、その目的、つまり不特定容量だけを専用の目的とした仮想のダムを建設すると考え、その場合の費用、これを便益とするという方法を標準として進めているところです。
また、このダム不特定容量の便益につきましては、既得水利、これは既に下流で農業用水等に使われているという意味でのそういった水利の安定確保や河川環境の改善など、その効用を数値化することが困難な性格を持っております。そのため、現在では代替法以外に適切な方法がないと考えておりまして、この方法を標準化しております。
なお、ダム全体の事業の費用効果については、不特定容量による効果だけではなく、洪水による調節効果等も含め、総合的に評価をさせていただいています。
▼大河原：
身代わりダムとは、結局、川の流量を維持するための補給をするためだけに造るコストを、他の目的も加えて造るダムと比較するということです。流量、不特定容量のためだけに造るダムと他の目的についても便益のあるものを比べて割り返せば、メリットが働く全体のダムの便益費用が、スケールメリットが働かない身代わりダムの建設費より大きくなるのは当たり前の話です。
便益費用は1を超えるか超えないかがダムを造るか造らないかの大変大きなポイントになるわけですが、国交省の通知は、身代わりダムの建設費を工事期間中まで含めて割り返したものも使うと言っています。会計検査院は、整備期間中の各年度に割り振って計上した場合、便益が大きくなること、そして完成後の評価期間に割り振った場合には小さくなるというようなことまで示しておられます。
今のところ適当な方法がないということで身代わりダムの方法を取られましたが、整備期間中まで含めて割り振って計上する方法は、ダムを必ず造るように導く方法を取っているように思えてなりません。
このように、必ず1を超えるような方法を取っていることについて見解を伺いたい。
△関克己政府参考人：
ダムの不特定容量算定の方法につきましては、先ほどもお答えさせていただきましたが、既得水利、つまり、既に下流で農業のため、あるいは飲み水のために取水をしている、そういった取水が安定すること、あるいは河川の環境の改善等の効果を数値化することが困難な項目にかかわるものでございます。現在は、そういう意味で、先ほど申し上げましたように、身代わりダムの建設費を便益とする方法を標準化としているところです。
ただ、一方で、最近ではこの方法以外にも、試行的に、ＣＶＭと呼ばれます仮想的市場評価法、仮にこういった効果があった場合、どのぐらいのお金を支出するでしょうかというような形で調査をさせていただいて、その結果に基づき、こういった数量化が困難な効果について便益の算出に使っていこうと、そういった技術、手法もあり、新たなこういった算出技術の向上にも努めているところです。
Q４ 新たなダム不特定容量便益の計算方法の検討について
▼大河原：
会計検査院の指摘によれば、不特定容量の便益を算定していない場合もあり、不特定容量の設定では公平な見方ができないのではないかと思います。
今局長からご紹介のあったＣＶＭ法は、八ツ場ダムに適用されている方法です。八ツ場ダムだけが例外かのように使われていますが、大勢の方にアンケートを取って、八ツ場ダムの渓谷（吾妻渓谷）にダムを付けたら結果的に景観が良くなったという便益まで出ているような、もう本当にブラックユーモアな方法です。仮想的市場評価法という名前からしてＣＶＭ法は納得のいくものではないと思っています。
会計検査院は確定的な計算方法がないと指摘していますが、費用便益比が1を超えるか否かで事業の是非が決まる大変重要なものですから、恣意的な計算方法と言われてはならないと思います。
身代わりダムを便益に使う方法は、確定的ではないが今のところ最適な方法ということですが、これは（ダムを）造るという方向性を持たせる方法です。
国交省として、会計検査院の指摘に沿って不特定容量の便益の計算手法を新たに検討し、手法の妥当性については国民に広く意見を聞くという姿勢を持っていただきたいわけですが、大臣、どのようにお考えでしょうか。
△大畠章宏国土交通大臣：
先ほど局長からも答弁をさせていただきましたが、ダムの不特定容量便益の算定方法についてで、私もこの背景についても、あるいは状況についても伺いました。
ダム不特定容量により、河川に必要な流量を確保する、動植物の育成、生息に必要な流量確保、あるいは良好な水質を保全するために必要な流量を確保する、あるいは観光というお話もありましたし、また下流の方で船を浮かべている場合には最低限の流量を確保するとか、様々な目的で身代わりダムというものを考えているということでありますが、最近ではこの代替法以外に試行的に、今おっしゃいましたようなＣＶＭ、仮想的市場評価法等を用いた事例も実施しており、便益の算出技術向上に努めているところであります。
したがいまして、いろんな考え方があると思うのですが、そういうものも改めて議員からのご指摘もいただいておりますので、更にそこら辺については工夫をし、検討をしていきたいと思います。
今後とも、引き続きこの不特定容量便益の算出技術の向上に向けた検討というものは行ってまいりますし、また手法の改定を行う場合には専門家等のご意見を伺ったり、あるいはパブリックコメントを実施してまいりたいと考えております。
Q５ 洪水調節の便益計算方法について
▼大河原：
国民に納得のいく算出方法を是非模索していただきたいと思います。
次に、会計検査院は、ダムの洪水調節の便益の計算方法についても問題点を指摘しておられます。一番の問題点は、これもまた便益算出の前提となっている洪水のはんらんの被害想定額が水害被害額の実績と大変懸け離れている。便益の方が大きいんだ、大きいんだ、大きいんだという方法になっています。
それで、ダムの洪水調節便益の計算方法についても伺います。会計検査院の指摘は、（実際の）被害額と想定（の被害額）とのギャップが大きく、20のダムで、過去10年間における最大被害額が5年に1回の想定被害額の10％に満たないというものです。
（１枚目の資料は）八ツ場ダムの場合で、利根川のはんらん被害の年平均想定被害額は、「5年に1度の確率で起る洪水に相当する流量」の場合5,170億円、10年に1度の場合は2兆5,728億円です。実際の被害額は棒グラフの額です。洪水の被害額を大きく見積もることについて納得がいくものではありません。
それではどうしてこんなに（想定）被害額が大きくなるのか、（資料の2、3頁で）見てみます。実際の洪水は、上流で堤防が切れたとき、決壊したところから下流の部分では幾つも同時に切れることはないわけですが、想定の被害は、3年に1回の洪水でも4か所、5年に1回では12ブロックのうちの5か所で切れるなどの想定で、はやり言葉で言えば想定外のことを想定して計算をされているわけです。
国交省は、現実と遊離した同時進行のはんらんを想定し、はんらん被害額を水増ししていると批判できると思います。このことについてはどのようなお考えでしょうか。
△関克己政府参考人：
お答えをいたします。
ただいまご指摘の洪水調節便益につきましては、いわゆる想定と実績が懸け離れているということでございます。
このいわゆる想定被害額と過去の実被害額というのは、性格が異なるものであり、必ずしも単純に比較できるものではないと考えてございます。いわゆる洪水調節の便益を算定するために用います想定被害額は、治水事業による効果を求めるために、河川をある一定の流量が流れる、一定の流量までは安全で、それを超えた場合には危険であるという一つの想定を基に、これを超えた場合には堤防が壊れてしまってはんらんするという、そういった想定を基に計算をしてきたものです。
一方、実際の被害と申しますのは、大規模な水害が起こる頻度というものは非常に差がございます。例えば、利根川につきましては昭和22年（1947年）のキャスリン台風で大はんらんをしてというようなことがございますが、そういった規模あるいは頻度というのがばらつきがございますし、実際に水防活動の状況等様々な要因に基づきまして生じるということでございまして、そういう意味で想定被害額と実被害額は性格が異なりますので単純には比較できない、そういう性格のものであると思っております。
それから、そういう意味で、今、同時に破堤することはないのではないかということでございましたが、先ほど申し上げました昭和22年キャスリン台風、これは栗橋で破堤しまして洪水が東京まで押し寄せたものですが、このときは同時に、国が管理している区間だけでも24か所が同時に堤防が切れるというようなこともございまして、そういう意味では同時に切れるということも実績としては存在しているというふうに考えております。
Q６ 治水経済調査マニュアルの改訂について
▼大河原：
八ツ場ダムのことを伺うと、キャサリン台風を例にされますが、50年も経過し堤防の整備も進んでいます。
治水経済調査マニュアルは毎年被害額の想定を更新し、例えば洪水に遭ったときに家が浸水して掃除をしなきゃならない、家が浸水して水が飲めないからペットボトルの水を買う、そういうものまで事細かに算定し、被害が大きくなるように想定されています。
会計検査院が指摘をした治水経済調査マニュアルのギャップ、（被害を）過大に計算されていることを根本的に改めない限り、公共事業の見直し、ダムの見直しはできないと思います。
この洪水調節便益の計算は、国土交通省が定めたマニュアルで算出するよう定められており、洪水はんらん被害額の著しい過大計算をなくすには、マニュアルの抜本的な改革、改善が必要だと思います。
会計検査院の指摘に沿ってマニュアルの抜本改革を進めるかを大臣に伺いたい。また、マニュアル改定にあたっては、専門家、国民の声をしっかり聞く必要があると思いますが、いかがでしょうか。
△大畠章宏国土交通大臣：
先ほどからこの計算方法について常に見直しをすべきではないかというご指摘を賜りました。
先ほど答弁させていただきましたが、この不特定容量便益の計算方法についてもそうでありますし、治水経済調査マニュアルもそうでありますが、時代の変化あるいは進歩に従って様々な見解、ご意見をいただいております。これらのことについては、まさに状況を的確に把握しながら見直していくことが必要だと私も認識しておりまして、ただ私は、今回の大震災を受けて、津波の被害というのがあれほど大きなものであるというのは、私は機械専門でありましたから、そういうことには余り精通しておりませんでしたので大変な驚きを持ちましたが、この専門家の方々のご意見というのは非常に傾聴に私は値すると思うんです。いろんな方々がおられますが、その専門分野、専門分野で長年の蓄積したその経験や技術やそういうものを踏まえて提言をしていただいておりますので、もちろん年々歳々技術は進歩するわけでありますから、新しい知見等も入ってくるでありましょう。
したがいまして、そういう専門家の方々のご意見等をいただきながら手法等については改定を行っていくべきだというご指摘については、私もそのとおりだと思いますし、そのような形で専門家の方々のご意見を聞きながら、改定を行う場合には、委員からもご指摘のように、パブリックコメント等を実施しながら、その時代、そのときに一番的確な手法、計算方法等がセットされますように私としても努力をしていきたいと考えているところであります。
Q７ 最新の水需要予測による八ッ場ダムの検証について
▼大河原：
専門家はもちろん大事ですが、専門家が進められてきた結果が今の事態です。今まで市民、普通の国民が、大きな公共事業にものを言い、異議を唱えることは、情報もいただけませんから、正確な対案が出せるということもなかったかもしれません。
国会議事堂の駅に、「『みんなの意見』」は案外正しい。」という広告が出ています。情報をきっちりと公開すれば、市民の中にも専門家がおられますし、視点を変えた提案ができる方たちもおられますので、この治水経済調査マニュアルを変えること、これまでの轍は踏まない、なるべく公開の場でやるということは必須の条件だと思います。
最後に、八ツ場ダムの検証について伺います。
5月24日に八ツ場ダム事業の関係地方公共団体からなる検討の場の5回目の幹事会が行われました。各都県がそれぞれの水需要、利水参画者から意見を聞き、どれぐらいのものが欲しいのかを聞いて、国土交通省はそれを受け取ったと聞いておりますが、利水面からのダムを検証も、丼勘定、水増し検証ではいけないと思います。
今日お配りしております4枚目の資料は、東京都の水道の最大配水と実績を示しています。2003年12月の東京都予測は2015年に日量600万トンですが、2010年の実績は490万トンで、乖離が110万トンです。5月24日に受け取られたのは、この水需要予測を受け取っておられると伺っております。あと3年で600万トンになるはずもありません。節水機器の発達による節水効果で需要が上がることはない（と思われ）、最新の予測を持ってきてほしいと思うが、2003年のデータを出されています。
昨年11月に東京都議会の民主党議員が最新予測のデータを要求したところ、5年分公表されていないものが出てきました。その5年分のものには、平成37年（2025年）までの予測もあり、水需要は上がらないという内容でした。東京都は都合が悪くて出さなかったのかもしれません。
このように利水の面からも、きちんとダム検証が行われているのか国民の不信となっています。実績と予測値が大幅に乖離したときに、最新のデータをもとに、例えば乖離の割合を5％に抑えるというような新しいルールでやり直させる方法も考えられると思いますが、いかがでしょうか。
一切の予断を持たず、有識者会議は完全公開にするなど国民に開かれた場での検証を求めてまいります。
△大畠章宏国土交通大臣：
ただいま2点のご質問をいただいたと考えております。
この東京都の利水の面の予測と実績に差があるのではないか、したがって現実的な利水のデータに基づいた検証を行うべきだというお話であったろうと思います。
このことにつきましては、八ツ場ダムも利水と治水と両方ございまして、このことについて両方の面からこの中間取りまとめの共通的な考え方に従って検討してほしいということを要請しておりますので、そのような形でこの実績等も踏まえながら検討が進められ、総合的な評価を得て対応方針というものを決定がされて本省に報告をされると私は受け止めております。
結果報告を受けた後に、有識者会議の皆さんの改めてのご意見をお伺いした上で方針を決定いたしますが、予断を持たずにということで私は臨んでまいりたいと思うところであります。
また、今のお話の中で、一般の方々にも公開してはどうかと、こういうご質問がございました。一般の方々にも公開したらどうかというお話でありますが、この有識者会議というのは有識者会議の方々がどうするかというのを決めるわけでありまして、前原大臣時代にそのような今後の治水対策のあり方に関する有識者会議をセットするときにそのような形でやらせていただきましたので、この件については有識者会議でお決めいただくと。ただし、3月1日に行われました第13回の会議におきましては、報道関係者に対し公開で行う旨を有識者会議が決定をされたと、そのように承知をしているところであります。
▼大河原：
メディアから一般国民まで完全公開を求めてまいります。